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Les aléas du droit à l'éducation en ChineEnquête sur la scolarisation des enfants de travailleurs migrants à Chengdu

A la fois droit civique fondamental et facteur déterminant du développement d’un pays, le droit à l’éducation pour tous n’est pas garanti en République populaire de Chine. Cela est tout particulièrement vrai pour les centaines de milliers d’enfants issus de la campagne qui ont suivi leurs parents partis chercher un emploi en ville. Exclus des structures scolaires urbaines jusqu’en 1996, seule une partie de ces enfants y a désormais accès dans des conditions qui font d’eux une population victime de discrimination. Pourtant, la Constitution chinoise de 1982 stipule : « les citoyens de la République populaire de Chine ont le droit ainsi que le devoir de recevoir une éducation » (art. 46). La Chine a instauré en 1986 un système de scolarité obligatoire de neuf ans pour tout enfant à partir de l’âge de six ou de sept ans et a ratifié la Charte des Nations Unies sur les droits de l’enfant ainsi que la Convention internationale sur les droits économiques, sociaux et culturels qui toutes deux mentionnent le droit à l’éducation. Comment comprendre que ce droit ne soit pas garanti alors qu’il est sans cesse réaffirmé par l’Etat chinois ? Pour palier les difficultés d’accès des enfants migrants à l’éducation publique, des initiatives émanant de la société ont vu le jour : des écoles non-gouvernementales spécialisées dans leur accueil, ont été créées. La scolarité que ces écoles offrent à leurs élèves permet-elle de contrer la discrimination dont ils sont les victimes ? Comment expliquer les difficultés que rencontrent ces écoles pour obtenir une garantie de l’Etat et quelles stratégies mettent-elles en œuvre pour conquérir une reconnaissance publique ?

Une situation préoccupante

Le problème est urgent, et l’on peut estimer qu’il va s’amplifier en raison de l’augmentation des migrations familiales et de la durée de séjour en ville (1). Dès 1996, la commission d’Etat à l’Education estimait le nombre d’enfants migrants en âge d’être scolarisés à 2 ou 3 millions (2). Il ne peut s’agir que d’une estimation, sans aucun doute sous-évaluée : les migrants étant soumis à des formalités longues, coûteuses et compliquées pour être autorisés à résider et travailler en zone urbaine, nombre d’entre eux sont illégaux et échappent de ce fait aux recensements. Leur nombre est estimé à 100 millions de personnes par le gouvernement chinois et à 120 millions par Human Rights in China (3). Sur un échantillon de 102 travailleurs migrants que nous avons interrogés à Chengdu, capitale du Sichuan, 36% sont venus accompagnés de leurs enfants et près des trois quart désirent s’installer en ville, ce qui signifie que beaucoup d’enfants, qui seront considérés comme d’origine rurale puisque ce statut se transmet par filiation, vont encore rejoindre leurs parents ou naître en zone urbaine (4).

Si ces enfants viennent en ville, c’est qu’ils n’ont personne pour les éduquer et suivre leurs études à la campagne. C’est aussi parce que le système scolaire en zone rurale, que l’Etat finance beaucoup moins qu’en zone urbaine (5), n’est pas à même de leur offrir une éducation qui leur permettrait d’avoir un avenir meilleur que celui de leurs parents. Comment expliquer que ces enfants n’ont pas accès aux mêmes conditions d’études que les citadins ?

Les barrières institutionnelles

La société chinoise repose sur une institution fondamentale, le système de domiciliation (hukou), qui n’apparaît ni dans la Constitution ni dans les lois du pays et qui a été progressivement instauré par des règlements administratifs au cours des années 1950 (6) pour répondre aux besoins de contrôle social et aux choix de développement économique du régime. Durant la période maoïste, il était la clé de voûte d’un ensemble économique et administratif plus vaste fixant les personnes sur leur lieu d’enregistrement et leur conférant des droits qui variaient en fonction de leur place dans le système de production. Tandis que l’Etat prenait directement en charge le « bol de riz en fer » (7) des citadins, les collectivités rurales devaient compter sur leurs propres forces tout en dégageant les surplus nécessaires au financement de l’industrialisation. Les réformes ont de facto assoupli le système de domiciliation, le déplacement des personnes étant désormais toléré pour les besoins de l’économie de marché, mais il reste toujours en vigueur et s’oppose à l’émergence d’une véritable citoyenneté. L’appartenance à la société reste toujours fonction du lieu d’enregistrement des personnes : la scolarisation des enfants, comme tous les autres droits sociaux, n’est garantie par les gouvernements locaux que pour leurs administrés. C’est pourquoi le droit à l’éducation reconnu par la loi chinoise n’a aucune valeur légale pour les enfants qui résident dans un lieu différent de celui où ils sont enregistrés. Le système du hukou, qui augmente le risque et le coût des migrations, est maintenu à dessein par des autorités chinoises qui redoutent d’être confrontées à un exode rural massif et incontrôlable : les migrations doivent permettre de combler ponctuellement les besoins en main-d’œuvre de l’économie urbaine sans remettre en cause l’équilibre démographique entre les villes et les campagnes.

Ce système de gestion et de contrôle de la population a été renforcé par les lois de décentralisation mises en place à partir des années 1980. La Loi sur la scolarité obligatoire en République populaire de Chine (8), votée lors de la 4e Conférence de la VIe Assemblée populaire nationale le 12 avril 1986, instaure un système de scolarité obligatoire comprenant les six années de primaire et les trois années de collège, mais transfère aux gouvernements locaux la responsabilité et la gestion de l’éducation : « Le domaine de l’éducation, placé sous la direction du Conseil des affaires de l’Etat, relève de la responsabilité des gouvernements locaux, la gestion en est décentralisée » (art. 8). La Loi sur l’éducation en RPC (9), votée en 1995, renforce le principe d’ « une responsabilité locale et d’une gestion par échelons » (difang fuze, fenji guanli) : l’éducation primaire et secondaire relève avant tout des compétences du canton en zone rurale et de l’arrondissement en zone urbaine, l’éducation supérieure étant prise en charge par la province (arts. 14 et 15). Autrement dit, au moment même où l’Etat chinois entreprend des réformes économiques orientées vers l’économie de marché qui supposent la libre circulation des personnes, la nature des réformes administratives qu’il met en place s’oppose à la garantie de droits individuels en les soumettant à la condition d’une gestion territoriale.

C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre la publication des Mesures provisoires pour la scolarisation des enfants et adolescents issus de la population migrante par la commission d’Etat à l’Education et le ministère de la Sécurité publique en 1998 (10). Si ces mesures autorisent l’inscription des enfants migrants dans les écoles publiques urbaines ainsi que la création d’écoles non-gouvernementales spécialisées dans leur accueil, elles tentent d’une part de reprendre le contrôle sur un état de fait, en particulier l’apparition d’écoles illégales, et d’autre part lèvent moins les barrières institutionnelles à l’égalité des droits qu’elles n’entérinent la discrimination à l’égard de cette population.

Tout d’abord, comme leur nom l’indique, ce sont des mesures provisoires qui proposent des solutions provisoires pour aménager un système institutionnel qu’elles ne remettent pas en cause : il ne s’agit en aucun cas d’encourager les élèves à effectuer leur scolarité dans une localité autre que celle où est enregistré leur hukou. Ces mesures opèrent explicitement un transfert de responsabilité des gouvernements ruraux aux gouvernements urbains en ce qui concerne la scolarité obligatoire des enfants résidant en ville depuis plus de six mois et n’ayant ni parents ni tuteur en zone rurale. Cependant, elles n’ont pas été accompagnées des transferts de fonds nécessaires à leur application : les gouvernements locaux continuent d’allouer les ressources destinées à l’éducation en fonction du nombre de leurs résidents permanents (11). Aussi des enfants résidant en ville depuis plusieurs années sont-ils toujours de fait privés de l’aide publique qui leur revient de droit. Par ailleurs, ces mesures sont minimalistes (aucune précision n’est apportée au fait que les gouvernements urbains soient tenus de « créer des conditions favorables à l’éducation obligatoire des enfants issus de la population migrante »), peu contraignantes (aucun système de contrôle n’étant prévu), et laissent une grande marge de manœuvre aux « gouvernements populaires des provinces, régions autonomes et municipalités sous administration directe [qui] déterminent des mesures d’application en fonction de leur situation » (art. 18). Ces mesures illustrent ce qui, en langage populaire, est devenu le mot d’ordre officieux de la décentralisation : « le centre propose, les gouvernements locaux disposent » (zhongyang you zhengce, difang you duice).

L’école publique, « creuset » des inégalités et facteur de marginalisation

Les Mesures de 1998 disposent que les enfants de migrants doivent avant tout être scolarisés dans les écoles publiques « à titre provisoire » (jiedu). Mais cette autorisation d’inscription est soumise à conditions et ne bénéficie d’aucune garantie. Elle ne concerne que les enfants « légaux », munis d’un permis de résidence temporaire en ville et qui ne sont pas nés hors plan. Les gouvernements ruraux et urbains sont invités à coopérer pour contrôler étroitement cette population : les enfants migrants sont tenus d’être enregistrés auprès du gouvernement de leur village et de l’organe en charge de l’éducation de leur canton (dont ils doivent obtenir une autorisation pour effectuer leur scolarité en ville), de même qu’auprès de leur école et du commissariat de leur lieu d’origine. Munis de ces papiers, ils doivent déposer une demande auprès de l’école la plus proche de leur domicile urbain, laquelle est en droit de refuser l’enfant. Dans le cas d’un refus, une seconde demande doit être adressée au bureau de l’Education du lieu d’immigration qui se chargera de « trouver une solution par conciliation » (arts. 5 et 8). Lorsqu’on connaît les difficultés d’accès de la population rurale aux organes gouvernementaux, celles qu’elle rencontre pour obtenir des autorisations et la perception de taxes arbitraires dont elles sont victimes, ces démarches préliminaires apparaissent déjà comme un obstacle quasi insurmontable à la scolarisation des enfants migrants. Aussi sont-elles peu respectées dans la pratique.

La deuxième condition posée à l’inscription des enfants migrants dans les écoles publiques est d’ordre économique, les frais de scolarité étant en totalité à la charge des familles. Pour parer au problème d’allocation des ressources publiques mentionné plus haut, les Mesures de 1998 prévoient la possibilité pour les écoles urbaines de percevoir des « taxes de scolarité provisoire » (jiedufei) en conformité avec la législation nationale (12). Celle-ci charge les bureaux des prix, des finances et de l’Education au niveau des municipalités de fixer conjointement une norme pour cette taxe et de la soumettre à l’approbation du gouvernement provincial. A Chengdu, la norme est d’environ 400 yuans par semestre pour le primaire et de 1 000 yuans par semestre pour le collège (13). Il s’agit d’une moyenne car le montant de cette taxe varie en réalité en fonction du prestige des établissements et de la qualité de l’enseignement qui y est dispensé. Certaines écoles considèrent en outre qu’elles doivent être dédommagées pour accepter des élèves qui portent, selon elles, atteinte à leur niveau et à leur réputation, et envers lesquels leur responsabilité légale reste floue. Dans les faits, cette taxe est donc à la discrétion du chef d’établissement : selon les parents d’élèves de l’école Bashu, école non-gouvernementale de Chengdu spécialisée dans l’accueil des enfants migrants, elle s’élève à environ 9 000 yuans pour les six années d’école primaire, soit environ 1 500 yuans par an. Beaucoup d’écoles requièrent le paiement de l’intégralité de cette taxe pour les six années de primaire ou sur plusieurs années d’avance, alors même que la législation stipule le paiement par semestre. Les sommes dues ne sont généralement pas remboursées en cas de départ de l’élève, que celui-ci soit renvoyé ou que ses parents décident de le retirer de l’école. Dans un contexte de privatisation de facto et non-réglementée du système éducatif chinois, le paiement de cette taxe s’ajoute aux frais de scolarité (environ 350 yuans pour un semestre de primaire) ainsi qu’aux innombrables taxes mises en place arbitrairement par les établissements publics ces dernières années pour les besoins de leur autofinancement. Ainsi l’anglais, l’informatique et le sport sont-ils devenus des cours optionnels payants s’élevant, toujours selon les parents de l’école Bashu, à plus de 2 000 yuans par an. Ces mêmes parents se plaignent également de la multiplication intempestive de toutes sortes de taxes indues (luan shou fei) : pour l’étude du soir, le passage des examens, pour la surveillance pendant les récréations et la cantine, etc. (14). Si le problème est le même pour les citadins, et ce en dépit de la garantie par la loi chinoise de la gratuité de la scolarité obligatoire, ces parents, qui ont émigré avant tout pour des raisons économiques, ne peuvent faire face à tant de dépenses et sont souvent contraints de retirer leurs enfants de l’école.

Cette privatisation de fait est couverte par un système de contrôle non-transparent exercé par des gouvernements d’arrondissement qui y sont intéressés, soit directement, soit indirectement dans la mesure où elle leur permet d’alléger leurs dépenses. La mise en place d’un contrôle efficace s’avère pour le moins illusoire, si l’on songe que l’Etat chinois ne consacre que 2,5% de son PNB à l’éducation — soit moins que la plupart des pays en développement les plus pauvres, qui y consacrent en moyenne 4% de leur PNB (15) — et où, en l’absence de séparation des pouvoirs, il n’existe pas de contrôle juridictionnel. Il n’existe d’autres recours pour les parents que de porter plainte auprès des organes administratifs en charge de l’éducation, sous la juridiction desquels sont placées les écoles (16). Si les « taxes de construction » et les « taxes de soutien » aux écoles, qui pouvaient s’élever à plusieurs dizaines de milliers de yuans par an, ont été plus ou moins abolies dans les faits suite à leur interdiction par les autorités centrales (17), d’autres sont apparues. Bien souvent en Chine, les campagnes politiques tentent de suppléer aux manques et contradictions du système : une campagne lancée à Chengdu en février 2003 annonçait l’éradication totale de la perception arbitraire de taxes par les écoles d’ici la fin du mois de mars (18). A la mi-avril (19), les médias appelaient toujours les parents d’élèves à la dénonciation, mais les autorités avaient au moins eu le mérite de dénoncer le problème. On est cependant encore loin d’une campagne politique en faveur du droit à l’éducation des enfants d’origine rurale tant il est vrai que la discrimination participe également d’une stratégie consciente de la part des autorités urbaines pour limiter le flux de migrants, et pour maximiser les profits générés par leur travail tout en minimisant le coût des dépenses sociales.

A cette discrimination institutionnalisée s’exerçant contre les enfants migrants s’ajoute une discrimination populaire, dont la législation se fait parfois complice. Les écoles urbaines — qui n’y sont pas explicitement contraintes par la loi — sont peu disposées à recevoir ces élèves venus de la campagne en raison de la « qualité trop basse » (suzhi taidi) qu’on leur prête. Cette expression fait non seulement référence au niveau scolaire souvent médiocre de ces enfants et qui est à imputer à l’état d’abandon dans lequel se trouve le système éducatif dans les campagnes, mais comporte également une connotation essentialiste : ces enfants seraient atteints d’une « tare » due à un retard considérable dans leur processus de « civilisation ». Ils sont isolés au sein de l’école, les autres élèves les écartant de leurs jeux ou les méprisant parce qu’ils sont mal habillés. Les professeurs font parfois pression sur les directeurs des écoles pour qu’ils renvoient les migrants : recevant des primes si les élèves réussissent bien aux examens, ils sont hostiles à ces enfants qui ont généralement de moins bons résultats. De même, les familles urbaines voient d’un mauvais œil l’augmentation du nombre des migrants dans l’établissement de leurs enfants (20). Pour ces raisons, sans doute plus que pour parer à l’insuffisance des capacités d’accueil des écoles urbaines (21), les Mesures de 1998 prévoient la possibilité de créer des classes annexes où les enfants migrants reçoivent l’enseignement de professeurs retraités (art. 10), légitimant ainsi un système scolaire à deux vitesses.

Certains enfants migrants se voient tout simplement fermer la porte des écoles publiques, même si leurs parents peuvent s’acquitter des frais de scolarité. C’est le cas, par exemple, des enfants handicapés : boiter peut être un motif de refus dans une école car l’enfant « n’est pas comme les autres ». Les enfants migrants qui sont acceptés malgré leur « handicap » ne bénéficient d’aucune aide ni attention de la part des enseignants : un père raconte que son fils, qui souffre d’un léger tremblement des mains et écrit moins vite que les autres, n’a pu poursuivre sa scolarité dans une école publique, les professeurs effaçant le tableau sans attendre qu’il ait fini de copier et les élèves ne voulant pas lui prêter leurs cahiers (22).

Les parents rencontrés soulignent que, même s’ils possèdent les fonds nécessaires pour scolariser leurs enfants dans les écoles publiques, ceux-ci sont dans un environnement trop hostile pour étudier correctement. Ils ajoutent que, contrairement à leur mission, les écoles publiques empêchent l’intégration sociale : « Tout petits, les enfants se sentent rejetés et nourrissent un sentiment d’amertume envers la société » (23).

Quelle alternative aux écoles publiques ?

Pour répondre aux besoins de ces enfants exclus du système scolaire public, des écoles émanant d’initiatives privées informelles sont spontanément apparues dès le milieu des années 1990 dans les grands centres urbains. Souvent mises en place par les migrants eux-mêmes, elles témoignent d’une forme d’auto-organisation pour résoudre un problème auquel personne n’apporte de solution. L’une des premières en date, l’école Xingzhi a été ouverte en 1994 dans un baraquement situé sur un terrain vague à Pékin par une enseignante de la campagne du Hebei : ses voisins et amis, travailleurs migrants comme elle, l’avaient priée de donner quelques cours à leurs enfants (24).

Ces écoles autogérées et autofinancées ne prennent en moyenne à Pékin que 300 yuans de frais de scolarité par semestre (25), mais font avec les « moyens du bord ». Situées en zone périurbaine où résident les migrants, elles occupent de vieux appartements, des maisons insalubres sans étages, ou encore des entrepôts à l’abandon qui ont été réaménagés. Elles emploient généralement du personnel enseignant qui n’a pas l’expérience ou le niveau requis ; une partie d’entre eux vient de la campagne, de même qu’une partie des manuels scolaires utilisés. Les conditions sanitaires, de sécurité et d’enseignement sont souvent déplorables, les enfants s’entassant dans de petites classes mal aérées et éclairées, glaciales en hiver, étouffantes en été. Dans ces classes qui dépassent régulièrement les 50 personnes, des élèves d’âges et de niveaux différents suivent les mêmes enseignements. Peu de ces écoles proposent un enseignement secondaire. Le mobilier — tables, chaises, tableau, etc. — est fabriqué sommairement par le personnel des écoles ou est racheté à bas prix à des écoles publiques qui revendent leur matériel usagé. Peu d’écoles sont équipées d’un lieu de récréation ou d’équipements sportifs (26).

A la fin de l’année 1996, les arrondissements pékinois de Haidian et de Fengtai comptaient au moins sept écoles primaires mises en place par et pour les migrants où étaient scolarisés plus de mille enfants (27). A la fin de l’année 2000, il y avait dans la seule ville de Pékin plus de 200 écoles de ce type et plus de 40 000 élèves y étaient scolarisés (28). Leur nombre croissant et la concurrence aidant, quelques établissements parmi les plus importants tentent d’aligner la qualité de leur enseignement et de leurs équipements sur celle des écoles urbaines. Ainsi, si les établissements de plusieurs milliers d’élèves introduisent progressivement les cours d’anglais et d’informatique, ceux qui n’en comptent que quelques dizaines peinent toujours à assurer les enseignements de base en chinois et en mathématiques (29).

Ces écoles n’ont pas de statut légal, ce qui signifie qu’elles ne peuvent délivrer de diplômes ni d’équivalences, problème de taille lorsque les élèves souhaitent réintégrer l’école publique ou faire valoir leur niveau d’études pour trouver un emploi. Elles sont par ailleurs régulièrement frappées d’interdiction et démolies sans que les autorités s’occupent de placer les enfants dans d’autres établissements scolaires. Pourtant, les Mesures provisoires pour la scolarisation des enfants et adolescents issus de la population migrante de 1998 prévoient la possibilité pour les « forces sociales » de créer des écoles pour enfants migrants « inférieures aux normes » (jianyi xuexiao), auxquelles les gouvernements locaux et organes en charge de l’éducation sont tenus d’apporter un « soutien actif » (art. 9). Mais la loi s’arrête là : un seul article est consacré à ces écoles spécialisées dans l’accueil des enfants migrants sur les 19 que comprennent ces Mesures. Aussi, les fonctionnaires en charge de l’autorisation et du contrôle de ces établissements, qui n’ont « aucune directive à suivre ni aucune idée des exigences du gouvernement envers ces écoles informelles » comme le déplore le directeur de l’une d’entre elles à Pékin (30), se sont-ils naturellement rapportés aux Règlements pour la création d’écoles par les forces sociales (31), émis par le Conseil des affaires de l’Etat en 1997. Ces règlements ont pour objet « d’encourager les entreprises, les institutions, les associations et autres organisations sociales ainsi que les citoyens » à développer les secteurs de la formation professionnelle et de l’éducation des adultes, ainsi que de l’éducation précédant, suivant ou complétant le cursus de scolarité obligatoire (crèche, enseignement supérieur de langues, petits cours pour préparer les examens, etc.). S’agissant du système de scolarité obligatoire, l’initiative privée est invitée à « compléter » l’offre publique lorsque celle-ci ne peut répondre à la demande sociale, ce qui a donné lieu à la création de ce qui est communément appelé les « écoles aristocratiques » (guizu xuexiao) offrant à une élite argentée de meilleures conditions d’éducation. Les exigences en termes d’organisation interne et de fonctionnement de ces établissements, d’investissement de départ et de revenus, de qualité des équipements, du personnel et du corps enseignant, etc., sont en totale contradiction avec la tolérance particulière accordée par les Mesures de 1998 aux écoles accueillant les migrants et ne sont de toute évidence pas adaptées au problème spécifique de la scolarisation de ces enfants. Le manque de moyens dont disposent les migrants (financements, connaissances et réseau social), leur méconnaissance de la loi ainsi que les rapports souvent distants et méfiants qu’ils entretiennent avec les autorités expliquent l’impossibilité dans laquelle ils sont de mettre en place des écoles répondant aux critères de ces Règlements. Ces derniers seront remplacés, à partir du 1er septembre 2003, par la Loi pour promouvoir l’éducation non-gouvernementale en RPC (32), votée en décembre 2002 par le comité permanent de l’Assemblée populaire nationale. Cette loi ne fera en outre qu’accentuer le problème dans la mesure où elle multiplie les conditions à la création de telles écoles et en renforce le contrôle. Toutefois, nos enquêtes à Chengdu auprès d’une nouvelle génération d’établissements scolaires révèlent que les difficultés auxquelles doivent faire face les écoles pour enfants de migrants afin d’obtenir la reconnaissance de l’Etat dépassent la seule indigence de la législation les concernant.

La course à la reconnaissance

Nous avons observé, dans la capitale du Sichuan, l’apparition d’une nouvelle génération de directeurs qui a fondé des écoles pour enfants migrants il y a environ un an : il s’agit d’urbains non originaires de Chengdu qui, à la fois par conviction personnelle et attirés par les profits à réaliser, ont voulu répondre aux besoins d’une population migrante en forte augmentation. Depuis près de dix ans que le phénomène des écoles de migrants se développe, certains ont vu dans ce secteur une source de profit : ainsi le fondateur de l’école Yangfan a mené dans plusieurs villes de Chine une vaste enquête ressemblant fort à une étude de marché avant d’ouvrir son établissement à Chengdu. Ces nouveaux directeurs ont par ailleurs été encouragés par un climat politique favorable, notamment par la campagne de lutte contre la pauvreté et d’aide aux « groupes sociaux affaiblis » (ruoshi qunti) qui a été proclamée lors de la session de l’Assemblée populaire nationale de mars 2002. N’étant pas des travailleurs migrants, ces fondateurs d’écoles possèdent les moyens intellectuels et financiers de leur entreprise. L’école Bashu et l’école Yangfan, les deux établissements que nous avons suivis avec le plus d’assiduité (33), reposent respectivement sur un investissement de départ de 200 000 yuans et de 500 000 yuans. La fondatrice de la première, madame Xiao Hongtao, originaire de Chongqing, est un ancien professeur de collège et vient d’une famille où l’on est professeur de génération en génération ; ses frères et sœurs exercent également cette profession. Elle dit avoir été frappée par les enfants qui cirent les chaussures dans la rue au lieu d’aller à l’école. Le fondateur de la seconde, monsieur Zhou Yong’an, originaire de la province du Jiangxi, a exercé les professions d’enseignant du supérieur et d’ingénieur. Il dit avoir voulu régler sa dette envers les paysans qui l’ont toujours bien accueilli lorsqu’il fut, par trois fois, envoyé à la campagne pendant la période maoïste. Tous deux se sont conformés aux Critères de la province du Sichuan pour l’établissement d’institutions éducatives non-gouvernementales (34) qui indiquent les critères que doivent remplir le directeur de l’école, son personnel enseignant et administratif, son terrain, ses locaux et ses équipements, ainsi que l’investissement minimal de départ, de même qu’aux Règlements pour la création d’écoles par les forces sociales (35) publiés par le bureau de l’Education de leur arrondissement, qui spécifient la teneur du dossier à constituer ainsi que les démarches à suivre auprès du bureau de l’Education du gouvernement de l’arrondissement, du gouvernement du village administratif et du comité de rue, du bureau de la Sécurité publique, du bureau des Prix et enfin du bureau des Affaires civiles.

Ces deux écoles répondent, à quelques détails près, aux normes en vigueur. Pourtant leur existence est menacée : l’une, Bashu, n’ayant jamais obtenu de permis (xukezheng) ; l’autre, Yangfan, étant en passe de le perdre. Ces deux établissements sont situés en périphérie urbaine, dans des quartiers pauvres à forte concentration de population migrante. Ils ne posent aucune condition au recrutement des élèves, n’exigent aucun papier de type hukou, permis de résidence temporaire ou autorisation gouvernementale du lieu d’origine. Comme le souligne le fondateur et directeur de l’école Yangfan : « Etudier est un droit qui ne souffre aucune condition ». Les frais de scolarité sont abordables, bien que plus élevés que dans les écoles de Pékin fondées par des migrants en raison de leur meilleure qualité. Les frais de scolarité à Yangfan s’élèvent à 500 yuans par semestre pour la dernière section de maternelle, à 550 yuans par semestre pour la première année d’école primaire puis augmentent de 10 yuans par niveau. Bashu, plus petite, présente des frais de scolarité un peu plus élevés : 500 yuans par semestre pour la dernière année d’école primaire et 650 yuans par semestre pour toutes les classes du primaire. Ces frais restent cependant inférieurs à la limite des 750 yuans par semestre fixée par les autorités municipales à l’adresse des écoles privées dispensant un enseignement correspondant à la période de scolarité obligatoire, et, conformément à la législation nationale, les familles en situation difficile bénéficient de tarifs préférentiels, certains enfants étant même temporairement exonérés des frais de scolarité. Ces écoles accueillent beaucoup d’enfants handicapés qui ne sont pas acceptés ou sont mal traités dans les écoles publiques. Les élèves suivent le cursus obligatoire dans toutes les matières, y compris les cours d’anglais, de musique, de sport et d’informatique qui sont considérés dans les écoles publiques comme des cours optionnels pour lesquels les enfants de migrants sont obligés de payer des frais supplémentaires. Les manuels utilisés sont les mêmes que dans les écoles publiques.

L’école Yangfan est située au nord-est de la ville, dans l’arrondissement de Chenghua. Elle comporte une école principale à Honghuayan cun (village) et une annexe à Qinglong xiang (canton). L’enseignement s’étend de la dernière section de maternelle à la première année du secondaire. Fondée en janvier 2002, l’école a obtenu un permis au mois de juillet suivant. Elle passe pour être la première école privée à avoir accueilli des enfants de migrants à Chengdu, c’est aussi la plus importante que nous ayons visitée. Elle accueille environ 1 500 élèves, répartis entre les 13 classes du bâtiment principal et les 10 classes de l’annexe, et compte 52 professeurs ainsi que 8 personnes chargées de l’administration. L’école principale est située dans un ancien entrepôt qui a été réaménagé. Même si les conditions sont modestes, les locaux sont en bon état. Elle est équipée d’une cour de récréation munie d’équipements sportifs (ping-pong, basket), de 40 ordinateurs de récupération, d’une modeste bibliothèque et d’une salle de musique. Elle compte cependant plus de 50 élèves par classe, effectif maximum autorisé par la loi.

L’école Bashu est située au sud-ouest de la ville, dans l’arrondissement de Wuhou. Depuis qu’elle a ouvert ses portes en juin 2002 et a formellement commencé à dispenser des cours en septembre 2002, l’école n’a toujours pas obtenu de permis. L’enseignement va de la dernière section de maternelle à la dernière année d’école primaire. L’école comprend 7 classes, une pour chaque niveau, composées de 16 à 50 élèves. Elle compte 218 élèves, 14 professeurs et 2 administrateurs. Les professeurs, en majorité d’origine urbaine, sont recrutés dans des agences pour l’emploi spécialisées et possèdent tous les diplômes requis même s’ils n’ont pas toujours l’expérience exigée par la législation. L’école, qui s’étend sur un terrain de 2 500 m2, a fait construire des locaux spécialement destinés à accueillir des salles de classe. Elle comprend en outre une cour de récréation plantée munie d’équipements sportifs (basket, barres parallèles, ping-pong), une cantine avec cuisines sur place, 10 ordinateurs de récupération, un piano électrique.

Ces deux établissements témoignent d’efforts certains pour rapprocher la qualité de leur enseignement et de leurs équipements des standards urbains, même s’ils ne peuvent rivaliser avec le luxe flamboyant des écoles privées « aristocratiques ». De l’aveu même de Zhou Yong’an, le niveau de l’enseignement reste toujours à améliorer : 60% du corps enseignant de cette école vient de la campagne, où le niveau de formation est médiocre, et certains professeurs n’ont pas les cinq ans d’expérience requis par la loi. Beaucoup d’enseignants sont retraités, d’autres viennent de départements de formation au sein d’entreprises. Ces écoles ne peuvent en effet espérer attirer des professeurs aussi qualifiés que les écoles publiques ou privées de haut standing en raison des salaires plus bas qu’elles ont a leur offrir : 600 yuans par mois à Yangfan, de 600 à 800 yuans auxquels s’ajoutent des primes en fonction de la qualité de l’enseignement à Bashu. L’école Yangfan encourage ses professeurs à suivre des cours de formation payants organisés par une école publique spécialisée, mais les frais doivent être supportés par les enseignants, l’école ne pouvant les prendre en charge bien que la législation sur les écoles privées l’y oblige. Malgré ces difficultés, ces écoles offrent de meilleures conditions d’éducation que les écoles en zone rurale.

L’hostilité des gouvernements locaux à l’égard de ces établissements spécialisés dans l’accueil des enfants de migrants ne s’explique pas uniquement par l’appréhension, bien réelle et justifiée cependant, d’être tenus responsables de l’autorisation d’écoles ne présentant pas de garanties suffisantes. L’indigence de la législation et du système de contrôle aidant, les cas de faillite et de fermeture d’écoles privées se sont multipliés ces dernières années, les directeurs disparaissant du jour au lendemain sans rembourser les sommes dues aux familles. Ils concernent cependant pour l’essentiel des écoles privées « aristocratiques » et non des écoles pour migrants. Pour contrer ce risque, les Critères de la province du Sichuan pour l’établissement d’institutions éducatives non-gouvernementales fixent à 200 000 yuans l’investissement de départ minimal pour une école primaire et à un million pour un collège. Les gouvernements d’arrondissement exigent par ailleurs des établissement scolaires qu’ils effectuent un dépôt de garantie à la banque. Il s’élève dans l’arrondissement de Wuhou à 60 000 yuans pour 320 élèves et ne peut être recouvré que 20 ans après. Quand bien même ces sommes s’avèrent souvent prohibitives pour les écoles de migrants, elles assurent le dédommagement des familles en cas de faillite. Les gouvernements d’arrondissement en charge de l’autorisation de ces écoles invoquent encore leurs mauvaises conditions matérielles et sanitaires pour justifier leur fermeture. Nous avons déjà souligné combien cet argument est spécieux dans un contexte où les enfants scolarisés dans ces écoles — censées, selon la législation, faire l’objet de la tolérance et du soutien particuliers des autorités — ont avant tout besoin de se voir garantir un niveau minimal d’éducation. Plus profondément, les raisons de cette hostilité sont à chercher dans des conflits d’intérêts économiques. Les enfants de migrants scolarisés dans les écoles non-gouvernementales ne paient pas les taxes qu’ils sont contraints d’acquitter dans les écoles publiques, ce qui constitue un manque à gagner pour ces dernières et les gouvernements locaux. Ces derniers sont également peu enclins à allouer des terrains à des écoles qui sont exonérées d’impôts, contrairement aux entreprises. Par ailleurs, accorder une licence à un établissement signifie le soumettre à des contrôles réguliers concernant le contenu et la qualité de son enseignement, son mode d’administration et sa gestion financière, ses conditions sanitaires et de sécurité. Pour parer à cette dépense, le gouvernement de l’arrondissement Jingniu a imposé des « frais de gestion » à l’école Caiyi qu’il a reconnue, alors même que la loi précise que les écoles privées doivent faire l’objet d’un traitement égal aux écoles publiques de la part des autorités, lesquelles sont par ailleurs tenues de créer les conditions nécessaires à la scolarisation des enfants de migrants, en particulier en soutenant les initiatives privées (36). Beaucoup de fonctionnaires urbains continuent donc de considérer qu’ils ne sont pas responsables de la scolarité obligatoire des non-résidents et qu’ils doivent être dédommagés, voire rémunérés pour ce service. Enfin, il existe aussi un problème d’image, de « face », qui n’est pas à négliger : ces écoles pour migrants ont piètre allure et sont perçues comme un élément de dépréciation dans le paysage urbain.

Toutes ces raisons expliquent que les gouvernements locaux fassent tout pour maintenir ou faire entrer ces écoles dans l’illégalité. Ils ont pour cela recours à des moyens qui non seulement défient la législation, mais également dévalorisent l’image des autorités publiques.

L’école Bashu, en attente de sa légalisation

Avant de commencer à inscrire des élèves, l’école Bashu a fait, conformément à la législation en vigueur, une demande d’autorisation auprès du gouvernement du village administratif de Yongfen et du bureau de l’Education du gouvernement de l’arrondissement de Wuhou dont elle relève, mais n’a pas obtenu de réponse positive. Nous avons eu accès à l’ensemble des dossiers de l’école Bashu que sa fondatrice et directrice, madame Xiao Hongtao, a bien voulu nous laisser consulter. Nous avons pu constater que le dossier de demande d’autorisation était complet, spécifiait les statuts et objectifs précis, justifiait l’origine des fonds de départ, fournissait un contrat de location du terrain ainsi qu’un plan d’occupation des sols en bonne et due forme. Un dossier personnel a été constitué pour chaque professeur et employé administratif qui justifie de ses compétences. L’école affirme clairement ses objectifs non lucratifs, ses statuts spécifiant que l’ensemble des bénéfices sera réinvesti pendant cinq ans à l’issue desquels seuls 20% seront répartis entre les actionnaires. L’école possède en outre un conseil d’administration qui fonctionne parfaitement, alors même que les Règlements de la province du Sichuan pour la création d’écoles par les forces sociales mentionnent l’existence d’un tel conseil comme une possibilité et non une obligation.

L’établissement présente néanmoins deux faiblesses au regard des Règlements de la province du Sichuan pour l’établissement d’institutions éducatives non-gouvernementales : l’une concerne ses équipements, l’autre la qualification de ses enseignants. Manquent un laboratoire d’expérience, une bibliothèque et une salle de musique, ce qui n’empêche en rien les cours de musique d’être dispensés. Par ailleurs, seuls quatre enseignants sur les dix que comptait l’école au moment de son ouverture possèdent une habilitation, bien que tous soient au minimum diplômés de la deuxième année d’école normale supérieure, conformément à la législation. En ce qui concerne la première question, aucune des écoles pour enfants de migrants que nous avons visitées, dont certaines ont été officiellement reconnues par l’Etat (37), ne possède la totalité des équipements exigés par les Règlements dans la mesure où l’investissement est trop lourd pour ce type d’établissement et le risque trop important en cas de refus de permis. Par ailleurs, nous avons déjà souligné que ce type d’école étaient bien en peine d’attirer des professeurs pleinement qualifiés : les six enseignants n’ayant pas d’habilitation correspondent soit à des professeurs non-originaires de Chengdu qui, bien qu’ayant passé leur habilitation sur leur lieu d’origine, ne sont pas reconnus par cette municipalité ; soit à de jeunes enseignants qui n’ont pas encore fini les trois à cinq ans de formation pratique qui doit précéder la présentation de l’examen.

Le 15 août 2002, Bashu recevait un avis du bureau de l’Education de l’arrondissement de Wuhou qui, sur la foi du dossier de l’école, établissait que le terrain, les installations et les équipements pédagogiques, la qualité des enseignants n’étaient pas conformes aux normes et n’autorisait pas l’école à ouvrir. Celle-ci devait cesser immédiatement de faire de la publicité et de recruter des élèves. Cet avis était suivi, le 3 septembre 2002, quelques jours après le début des cours, d’un avis de sanction administrative du bureau de l’Education de l’arrondissement de Wuhou annonçant la fermeture de l’école et, le 11 septembre, d’une décision de sanction administrative émanant du même bureau fixant la date d’ « éradication » de l’établissement à 30 jours après réception de la lettre.

L’avis du 3 septembre cite l’article 45 des Règlements de la province du Sichuan pour la création d’écoles par les forces sociales précisant que les écoles ne peuvent être fermées qu’après une période d’essai de mise à niveau accordée par les autorités et affirme que les diverses tentatives de conciliation mises en œuvre par l’administration ont toutes échouées. En fait de conciliation, les gouvernements du village administratif et de l’arrondissement ont envoyé des émissaires placarder des dazibao vilipendant « l’école illégale ». Une campagne de diffamation a été orchestrée dans la presse locale à grand tirage, dénonçant la vétusté des locaux, l’incompétence des enseignants et des administrateurs de l’école, accusant sa directrice de n’employer que des gens de sa famille et de n’avoir pour seule motivation que l’appât du gain (38). A plusieurs reprises, des fonctionnaires, accompagnés de grands renforts de police, se sont rendus à Bashu pour intimer aux enseignants l’ordre de démissionner et aux parents d’élèves de retirer leurs enfants de l’école en échange d’une aide à la recherche d’emploi. Le responsable principal de l’éducation au gouvernement du village administratif de Fengxiang, que les responsables de Bashu accusent de collusion avec les écoles publiques, a même personnellement mené une campagne à l’intérieur de l’école Bashu, de même que dans les marchés et foires des environs, pour vanter les mérites d’écoles publiques relevant de son administration et affirmer que celles-ci ne prendraient que 400 yuans de frais de scolarité par semestre pour les enfants ayant quitté Bashu. Le 27 août 2002, en pleine canicule, les responsables locaux ont coupé l’eau et l’électricité de l’école, provoquant ainsi des malaises chez plusieurs élèves et professeurs.

De son côté, l’école Bashu a tenté à plusieurs reprises de défendre sa cause auprès des services administratifs mais s’est entendue répondre qu’elle n’obtiendrait aucune autorisation à moins d’effectuer un important dépôt de garantie à la banque (ce qu’elle a fait), puis d’investir 40 millions de yuans pour construire une « école aux normes », c’est-à-dire pouvant rivaliser avec le faste des écoles privées « aristocratiques » sur lesquelles les gouvernements locaux prélèvent plus ou moins légalement des taxes sous forme de pourcentage sur l’investissement, de « frais de construction » et autres « frais de gestion ». Selon les responsables de l’école Bashu, les autorités développent ainsi une logique qui vise moins à garantir les droits des élèves et de leur famille qu’à favoriser l’enrichissement personnel des fonctionnaires. Soit une école a les moyens d’intéresser les autorités à ses profits et voit de ce fait ses objectifs lucratifs encouragés au mépris de la loi (39), soit elle ne peut franchir les obstacles économiques qui lui sont imposés et « disparaît d’elle-même » (zisheng zimie) en faisant faillite. C’est le cas à Chongqing de l’école Kaiming, également spécialisée dans l’accueil d’enfants de migrants, qui s’était vue imposée un investissement de départ de 90 millions de yuans par les autorités. Elle a contracté un emprunt de 80 millions qu’elle n’a pas pu rembourser (40). Selon cette logique, les « écoles de pauvres » (pingmin xuexiao) sont toujours perdantes face aux « écoles des aristocrates » (guizu xuexiao).

Encouragée par le soutien et la mobilisation des parents d’élèves, l’école Bashu a poursuivi ses activités, mais vit sous la menace constante d’être « éradiquée ». Ceci implique non seulement que l’enseignement qu’elle dispense n’a aucune valeur reconnue, mais encore que l’école ne peut prendre le risque d’investir pour améliorer la qualité de ses infrastructures et de son enseignement.

L’école Yangfan, sous la menace de la perte de son statut

Les difficultés rencontrées par Zhou Yong’an afin d’obtenir un permis pour son école ont été similaires à celles de l’école Bashu, bien que l’issue en ait été plus heureuse. Zhou Yong’an a ouvert les portes de l’école Yangfan en janvier 2002, alors même qu’il venait d’être débouté de sa demande d’autorisation par les autorités de l’arrondissement de Chenghua. Malgré l’interdiction frappant son école, Zhou Yong’an ne l’a pas pour autant fermée et a obtenu un permis six mois plus tard grâce au soutien des parents d’élèves, à quelques arrangements avec des fonctionnaires du gouvernement local et au relais de la presse écrite et de la télévision, elles aussi largement dédommagées pour leur engagement en faveur de la scolarisation des enfants de migrants. Cela a été possible grâce à l’envergure de l’école qui a en outre rencontré un succès immédiat auprès des familles émigrées. A l’évidence, des écoles plus petites, avec un investissement de départ moins important et accueillant moins d’élèves — comme c’est le cas pour Bashu mais aussi pour deux autres écoles dans l’arrondissement de Chenghua (41) — ne peuvent débourser autant d’argent pour obtenir la reconnaissance de l’Etat.

Le problème de la garantie de cette école n’est cependant pas encore résolu car le gouvernement de Chenghua a instauré un renouvellement annuel du permis, alors même que les législations nationale et provinciale n’en affirment la nécessité que lorsqu’une école modifie ses objectifs et le contenu de son enseignement, ou bien change de localisation (42). Les Critères de la province du Sichuan pour la création d’institutions éducatives non-gouvernementales disposent que les écoles primaires doivent garantir une surface de 8 m2 par élève. Or les inscriptions ont été si nombreuses depuis l’ouverture de l’école que les locaux sont devenus largement insuffisants. Zhou Yong’an a donc fait une demande de location et de construction pour un terrain jouxtant le site principal de l’école auprès du gouvernement de son arrondissement, lequel a refusé, préférant le louer à une entreprise payant des impôts, alors même que les lois nationales et provinciales soulignent que les écoles sont prioritaires dans l’allocation des terrains (43). Zhou Yong’an a donc été contraint de détruire certaines parties de l’école, dont la cantine, la majorité des logements des professeurs et la salle d’expériences pour construire de nouvelles salles de classe. Des enfants de 6-7 ans sont ainsi contraints de sortir de l’école le midi pour se restaurer dans des échoppes de rue. Cette solution ne résout en outre pas le problème car la cantine et la salle d’expériences sont autant d’équipement requis pour obtenir un permis. Depuis janvier dernier, Zhou Yong’an a reçu à plusieurs reprises la visite d’inspecteurs le menaçant de fermer son établissement. De l’avis même des directeurs d’écoles rencontrés, la stratégie des autorités consiste donc à mettre les établissements en infraction pour empêcher la délivrance de permis ou prévenir son renouvellement.

Des stratégies de résistance

Confrontées à la même situation d’arbitraire, Bashu et Yangfan ont choisi deux stratégies radicalement différentes pour s’en protéger : l’une a résolument choisi de se placer du côté du droit et de la loi, l’autre a exploité les dysfonctionnements du système.

Peu après la réception du premier avis de fermeture de l’établissement, Gan Bingxiang, cofondateur avec son épouse de l’école Bashu, a envoyé une « plainte aux dirigeants » adressée au gouvernement du village administratif, aux bureaux de l’Education de l’arrondissement, de la municipalité et de la province, au bureau municipal des lois et des réglementations ainsi qu’aux assemblées populaires de la municipalité et de la province, recourant ainsi à une pratique ayant cours en Chine depuis l’époque impériale. Se faisant son propre avocat, l’auteur appelle les dirigeants supérieurs à « appliquer la loi avec sévérité et clarté, maintenir le droit et l’équité » (mingjing gaoxuan, bingfa gongzheng), détaille les objectifs et les conditions de son école, les démarches entreprises pour la régulariser et les difficultés rencontrées et cite scrupuleusement tous les articles de loi sur lesquels son entreprise repose. La lettre se termine sur un appel à sauver son école au nom du droit à l’éducation pour tous et sur une mise en garde s’agissant des conséquences sociales qui sont à craindre si ce droit n’est pas respecté. Cette lettre a été accompagnée d’une autre plainte, spontanément rédigée par les parents d’élèves, dans laquelle ils décrivent la discrimination dont leurs enfants font l’objet dans les écoles publiques ainsi que leur satisfaction à l’égard de l’école Bashu (44). Suite à la réception de la décision de fermeture de l’établissement, l’école a également fait appel auprès du tribunal populaire de l’arrondissement de Wuhou. Mais le tribunal a confirmé la décision de celui-ci et a fixé la fermeture au 1er janvier 2003 (45). Entre-temps, le bureau de l’Education de la municipalité de Chengdu avait réagi à la plainte qui lui avait été adressée en envoyant une équipe de contrôle sanitaire qui, après inspection, a déclaré l’école conforme aux normes (46), tandis que l’assemblée populaire de la province du Sichuan intervenait directement auprès du gouvernement de Wuhou en l’incitant à provisoirement ne pas fermer l’école. Il est cependant extrêmement hasardeux pour les échelons supérieurs des autorités de désavouer les échelons inférieurs, qui sont en outre directement chargés de l’enregistrement des écoles, et d’outrepasser la décision du tribunal populaire de l’arrondissement de Wuhou qui a donné une valeur juridique à une décision administrative. Aussi l’école Bashu, forte des résultats de l’inspection sanitaire, s’est-elle à nouveau rendue au gouvernement de son arrondissement qui a fixé une nouvelle condition à l’attribution d’un permis : la production d’un acte de propriété du terrain. Cette condition ne figure dans aucune loi et pour cause : la terre, en Chine, appartient dans sa quasi-totalité à l’Etat. Elle n’a cependant pas été formulée au hasard : le terrain loué par l’école a été privatisé et appartient à un riche entrepreneur, mais l’école reste, théoriquement et bien hypothétiquement, protégée par la loi qui déclare suffisant un contrat de location de longue durée (47).

Si l’école Bashu, qui dénonce l’absence d’une perspective de service public chez les fonctionnaires, a décidé de jouer le système légal contre l’arbitraire, l’école Yangfan en a au contraire pris son parti. Fermement décidé à ouvrir un collège, un lycée puis une université pour enfants de migrants, Zhou Yong’an vient de louer deux terrains dans le village administratif de Qinglong relevant de l’arrondissement de Wuhou en projetant officiellement d’y faire construire des maisons de retraite. Les autorités sont bien plus favorables à ce type d’établissement qui s’adresse à des citadins et est soumis au régime fiscal. Le premier terrain, d’environ un hectare, abritera une école primaire et un collège, le second, de 7 500 m2, un collège. Les travaux ont commencé et les écoles ouvriront leurs portes en septembre. Zhou Yong’an espère que les autorités, si elles sont intéressées à l’entreprise, n’oseront pas détruire les établissements une fois mises devant le fait accompli ; rien n’est moins sûr cependant. Conscient des dangers, le directeur de Yangfan est parvenu, pour tenter de prévenir les risques, à établir tout un réseau social autour de son école et trouver divers soutiens auprès des médias (48), d’institutions académiques et d’organisations de masse, qu’il a su s’allier grâce à ses réflexions sur l’inégalité des chances, l’aide à l’insertion des travailleurs migrants en ville et le renouvellement des méthodes pédagogiques. Zhou Yong’an a scellé le 29 mars dernier une collaboration avec le Groupe de jeunes volontaires pour l’éducation de l’Université du Sichuan (49), qui s’est engagé à dispenser gratuitement aux élèves qui le souhaitent des cours de mathématiques, de chinois, d’anglais, de danse et de musique le week-end. La cérémonie d’inauguration fut présidée par les responsables de la Ligue de la jeunesse communiste de Chengdu, des Comités des jeunes volontaires de cette ligue au niveau de la municipalité et de l’Université du Sichuan et d’un représentant de l’Académie des sciences sociales du Sichuan, qui se sont exprimés, devant les caméras de la Télévision de Chengdu et de la chaîne éducative de la Télévision du Sichuan, en faveur de l’engagement social du directeur de Yangfan. Zhou Yong’an a su tirer profit du climat politique inauguré par la session de l’APN de mars 2002, puis confirmé lors du XVIe Congrès du PCC en novembre dernier, celui-ci s’étant prononcé en faveur de la lutte contre les inégalités sociales, et réaffirmé lors de la tenue de la session de la Xe APN, en mars 2003, au cours de laquelle les délégués de la Ligue de la jeunesse communiste ont dénoncé les inégalités de traitement dont sont victimes les migrants, en particulier en matière d’éducation (50). Il a également eu l’habileté de transformer l’événement en cérémonie patriotique : celle-ci s’est ouverte sur l’hymne national et s’est tenue dans la cour de l’école où flottait le drapeau de la RPC et à l’entrée de laquelle une banderole célébrait l’obtention d’un permis par l’école. A travers cette mise en scène, Zhou Yong’an avait à cœur d’exhiber la légalité de son école comme pour conjurer la précarité de son statut et de témoigner de ses bons et loyaux services envers sa patrie alors même que le développement de son entreprise était de plus en plus susceptible d’être interprété comme une opposition au gouvernement.

Dans un second temps, Zhou Yong’an espère pouvoir développer cette coopération, à laquelle il tente également d’associer le Centre d’éducation et de formation de l’Académie des sciences sociales du Sichuan, dans trois directions : premièrement, mettre en place des formations techniques ciblées pour aider les élèves à devenir des « petits patrons » ; deuxièmement, proposer aux parents d’élèves des cours de culture générale et de formation professionnelle pour les aider à mieux s’intégrer en ville ; et troisièmement, améliorer la formation des professeurs dans leurs disciplines respectives, mais aussi les initier à de nouvelles méthodes pédagogiques adaptées aux enfants de migrants. Ces projets ont également pour but de développer des partenariats avec des institutions officielles sous la protection desquelles l’école pourrait se placer. Pour l’heure, cependant, l’Académie des sciences sociales du Sichuan a refusé de se constituer en « institution parapluie » (guakao danwei) de l’école, ce qui, en échange d’une part du capital de l’établissement, aurait permis à Yangfan de relever d’une institution officielle et de régulariser définitivement son statut (51).

Les anomies du système

Il existerait une dizaine d’écoles pour enfants de migrants à Chengdu, nous en connaissons cinq dont deux ont obtenu un permis et une seule — Caiyi xuexiao — verrait apparemment son statut assuré. Les autres, « ni supprimées, ni reconnues » (bu qudi ye bu chengren), se trouvent dans une situation précaire. Les gouvernement locaux hésitent à les fermer dans la mesure où ils n’ont pas encore apporté de solution à la situation des enfants de migrants, aux besoins desquels ces écoles ont le mérite de répondre. D’un document confidentiel du gouvernement de l’arrondissement de Chenghua auquel nous avons eu accès (52), il ressort clairement que la tactique des autorités consiste à scolariser tous les enfants migrants dans les écoles publiques. Elles envisagent pour cela d’en augmenter les capacités d’accueil en construisant des annexes. Rien n’est dit cependant des raisons pour lesquelles les parents immigrés ne peuvent ou ne veulent pas scolariser leurs enfants dans les établissements publics : nous avons vu cependant que les échelons inférieurs des autorités avaient intérêt à maintenir un système de discrimination. Si les gouvernements locaux hésitent à fermer ces écoles, c’est aussi parce qu’ils se heurteraient à l’hostilité de la population pour laquelle elles représentent le seul espoir, et qui a déjà montré qu’elle était prête à se mobiliser pour les défendre. Enfin, les gouvernements de villages administratifs et d’arrondissements sont dans leur tort, ce dont ne sont pas dupes les échelons supérieurs des autorités, comme en témoigne le soutien du bureau de l’Education de la municipalité de Chengdu et de l’Assemblée populaire de la province du Sichuan à l’école Bashu. Si ces écoles sont illégales, c’est parce que les gouvernements locaux refusent de leur délivrer un permis, tandis que les mauvaises conditions matérielles, d’enseignement et de gestion qu’ils mettent en cause (53) pour ne pas autoriser ces établissements ne sont que les résultats de leur politique. La réponse au problème se situe au contraire dans la régularisation de ces écoles et l’instauration d’un système de contrôle et de soutien les aidant à améliorer leurs conditions d’existence, conformément à ce que stipule la législation.

En attendant, les enfants migrants sont les premières victimes de l’absence de reconnaissance publique de leurs établissements. Les années d’étude qu’ils y effectuent n’ont aucune valeur attestée et ils sont régulièrement contraints d’interrompre leur scolarité suite à la suppression de leur école. L’administration, la gestion, la qualité d’enseignement de ces établissements ne font l’objet d’aucun contrôle et les directeurs ne sont pas encouragés à investir pour en améliorer la situation. Bien plus, en l’absence totale de contrôle des bénéfices, ceux-ci sont parfois accaparés par les responsables d’établissement et les faillites se multiplient sans que les familles soient dédommagées ni les enfants scolarisés ailleurs (54). Les élèves sont parfois les otages de l’ambition des chefs d’établissement dans un contexte de concurrence croissante et non-réglementée. A Pékin, afin d’attirer de nouveaux clients, certaines écoles pour migrants ont commencé à se doter d’infrastructures coûteuses et à mettre en place de nouveaux services dont elles font porter le coût aux familles, lesquelles n’ont pas toujours d’autre alternative pour scolariser leurs enfants. Cette « marchandisation » de l’éducation a déjà été dénoncée par des chercheurs chinois, en particulier par Han Jialing (55). A Chengdu, l’ambition de l’école Yangfan met en péril les enfants qu’elle scolarise avec ses investissements illégaux. Mais ces établissements peuvent tout aussi bien se révéler des modèles d’école républicaine, comme en témoignent les parents d’élèves de l’école Bashu. Ils soulignent que, contrairement aux élèves des écoles publiques, leurs enfants sont traités avec respect et égalité, quelle que soit leur origine. Ils se montrent très satisfaits de leurs progrès scolaires ainsi que de leur apprentissage des valeurs fondamentales. Les familles en difficulté bénéficient de mesures préférentielles sur critères sociaux et les enfants handicapés font l’objet d’une attention particulière. Les relations au sein de l’école sont fondées sur la solidarité : les parents sont très reconnaissants aux enseignants de prendre sur leur temps de repos pour organiser des études et aider les enfants en difficulté scolaire, de les garder jusqu’à ce qu’ils aient fini de travailler ou de les raccompagner chez eux lorsqu’ils ne peuvent venir les chercher. Bashu comme Yangfan ouvrent leurs portes les samedi et dimanche pour offrir un lieu de sociabilité à des enfants trop souvent livrés à eux-mêmes. Toutes deux organisent régulièrement des réunions de parents d’élèves pour les informer de la situation de l’école, de la pédagogie qui y est mise en œuvre et y entendre leurs propositions. Cette initiative tranche avec leur accueil dans les écoles publiques où ils ne sont ni écoutés ni informés. Yangfan possède même sa propre publication, à laquelle contribuent les professeurs, les élèves et les parents d’élèves. Gratuite, elle présente les nouvelles de l’école, des informations sur la population migrante, en particulier la législation les concernant, et offre une tribune pour le soutien des parents et des élèves à l’école. Publiée à 1 500 exemplaires, la condition d’existence de cette gazette est qu’elle ne soit pas distribuée à l’extérieur de l’établissement. Comme en témoigne la mobilisation des parents d’élèves de Bashu pour obtenir de l’Etat la garantie de leur établissement et la reconnaissance du droit à l’éducation de leurs enfants, « l’école républicaine » pourrait bien se révéler « l’école de la démocratie », à moins que les autorités ne s’empressent d’en reprendre le contrôle en régularisant ces établissements.

Forces en présence et perspectives d’avenir

Si, jusque dans la deuxième moitié des années 1990, la question de la scolarisation des enfants de migrants n’était pas posée, une véritable mobilisation en faveur du droit à l’éducation pour tous s’est progressivement affirmée chez les intellectuels chinois. Des chercheurs, dont certains appartiennent à des think-tanks gouvernementaux, ont multiplié ces dernières années des rapports fouillés qu’ils soumettent directement au gouvernement. Nous avons déjà cité Han Jialing de l’Institut de sociologie de l’Académie des sciences sociales de Chine (CASS, en anglais) auquel l’on peut ajouter Wang Chunguang de la CASS également ainsi que Cui Chuanyi et Zhao Shukai du Centre de recherche pour le développement du Conseil des affaires de l’Etat (56). Les journalistes, du cri de protestation de He Nanying dénonçant en 1996 l’émergence d’une « nouvelle génération d’illettrés (57)» au récent dossier du Nanfang Zhoumo (58) consacré au « nettoyage » de 16 écoles dans l’arrondissement pékinois de Fengtai, en février dernier, jouent également un rôle important dans l’évolution des mentalités et de l’opinion publique. Cette mobilisation a un impact certain sur le gouvernement central. En mai 2001, le Conseil des affaires de l’Etat a publié une Décision sur la réforme et le développement de l’éducation élémentaire (59) mentionnant la nécessité de prendre en compte la scolarisation des enfants migrants en privilégiant leur accueil dans les écoles publiques. En janvier dernier, l’Avis pour mener à bien la gestion de l’emploi en ville des paysans et leur accès aux services publics (60) comporte une clause stipulant « qu’il faut garantir le droit à l’éducation obligatoire des enfants de travailleurs migrants » : les gouvernements locaux sont tenus de prendre des mesures pour qu’ils jouissent des mêmes conditions d’enseignement dans les écoles publiques que les urbains et de soutenir les « écoles inférieures aux normes » en les intégrant dans les plans de développement de l’éducation et en les aidant à améliorer leurs conditions matérielles et d’enseignement au lieu de les supprimer. Enfin, les gouvernements urbains sont tenus de consacrer une partie de leur budget à la scolarisation de ces enfants.

Cependant, ces signes de bonne volonté restent bien souvent lettre morte en l’absence d’une législation détaillée et contraignante.

Ainsi, l’arrondissement pékinois de Fengtai, qui a été choisi à deux reprises, en 1996 et 1998, par les autorités municipales comme site pilote pour expérimenter la législation nationale concernant les écoles pour migrants, n’a non seulement pas contribué à l’amélioration des conditions de ces établissements, mais encore a organisé deux campagnes de « nettoyage », dont la première en 2001 avait permis « d’éradiquer » 50 écoles (61). L’opposition entre autorités centrales et locales est manifeste : les premières se contentent d’établir des principes généraux en laissant le soin aux secondes d’en élaborer la législation et d’en supporter le coût.

Depuis mars 2002 cependant, un début de consensus semble poindre sur le fait qu’il vaut mieux prévenir que guérir le mal social : c’est cet esprit qui a prévalu lors du XVIe Congrès du Parti communiste chinois (PCC) en novembre dernier, alors que le XVe Congrès en 1997 avait en quelque sorte proclamé la nécessité d’une société à deux vitesses pour accélérer le développement économique du pays. Avec l’approfondissement de la crise sociale, le PCC a pris conscience que la hausse du taux de croissance ne suffisait plus à assurer sa légitimité, aussi vient-il de se donner pour objectif la création d’une société plus égalitaire et de prospérité relative, entendue comme mieux partagée. Dans ce contexte, des voix résolument réformistes se font entendre au sein du Parti et de l’Etat, et des initiatives voient le jour. La première session de la Xe Assemblée populaire nationale a donné, en mars dernier, une tribune à ces réformateurs. Nous avons déjà mentionné la prise de position ferme de la Ligue de la jeunesse communiste en faveur de l’égalité des droits des migrants, en particulier en ce qui concerne l’éducation. Un groupe de représentants a mis en garde contre « la maladie sociale » sur le point de se développer si la situation des travailleurs migrants ne faisait pas l’objet de plus d’attention. Citant des chiffres de délinquance et de criminalité en hausse, un représentant les commentait de la manière suivante : « le respect de la société suppose que la société respecte la dignité de la personne humaine » (62). Ce point de vue est également partagé par des organes exécutifs locaux, comme en témoigne l’initiative de la municipalité de Xiamen qui, en août 2002, a publié une législation ayant permis de régulariser 34 écoles privées pour migrants et de créer un bureau spécial chargé de les contrôler, de les orienter et de les financer. L’audace de cette initiative est cependant à relativiser : près de la moitié de la population de Xiamen n’est pas originaire de la ville et les autorités sont conscientes que ses 30 000 enfants migrants représentent l’avenir de la zone économique spéciale (63).

Le pouvoir est donc divisé par des intérêts et des points de vue divergents, et c’est à n’en pas douter ce qui favorisera le changement. Les rapports entre les différents échelons des autorités au Sichuan est particulièrement intéressant et créent des perspectives d’évolution plus favorables que dans certaines grandes villes de l’est chinois. En effet, comment expliquer qu’à ce jour, aucune campagne d’éradication d’écoles pour enfants migrants n’ait été menée à Chengdu alors que de telles campagnes sont régulièrement organisées dans des villes comme Pékin, Shanghai ou encore Shenzhen ? Il faut sans doute y voir la spécificité de cette ville par rapport aux municipalités sous administration directe ou aux zones économiques spéciales de la partie orientale de la Chine. D’une part, Chengdu est confrontée à un exode rural moins massif, essentiellement en provenance de la province dont elle est la capitale, contrairement aux grandes villes orientales qui accueillent des migrants issus de l’ensemble du territoire avec lesquels elles entretiennent des liens identitaires et culturels beaucoup moins forts et envers lesquels elles n’ont pas d’obligation administrative directe. La capitale du Sichuan fait d’autre part partie des centres urbains qui forment les piliers de la politique de développement de l’ouest mise en place à l’été 1999 et qui sont de ce fait appelés à se développer alors que les villes de l’est, qui ont déjà atteint un certain niveau de développement, tentent au contraire de réduire l’immigration, grâce à des mesures de contrôle beaucoup plus radicales et des politiques de sélection sur critères socio-économiques. Ainsi, la volonté du Centre d’apporter aide et soutien aux groupes sociaux défavorisés rencontre-t-elle les préoccupations de l’Assemblée populaire du Sichuan, censée représenter l’ensemble de la population provinciale. Celle-ci a non seulement apporté son soutien à l’école Bashu, mais encore émis en novembre dernier des propositions pour créer des écoles accueillant des enfants migrants, doter le bureau de l’Education provincial d’un fonds de 2 millions de yuans pour mettre en place un programme spécial pour la scolarité obligatoire de ces enfants et contraindre les organes municipaux chargés des finances et de l’éducation à créer des fonds spéciaux pour financer des écoles publiques accueillant des migrants (64). La municipalité de Chengdu semble plus hésitante et divisée. D’une part, elle a obtenu face à l’Assemblée populaire du Sichuan d’être tenue à l’écart de la réforme provinciale du hukou permettant aux migrants possédant un revenu et un logement fixes de devenir citoyens urbains (65). D’autre part, le contrôle des migrants y est moins sévère que dans les grandes villes de l’est (66) et le maire a apporté son soutien symbolique au directeur de Yangfan venu solliciter son aide en affirmant que Chengdu devait créer son propre modèle de scolarisation des enfants migrants (67) tandis que le bureau de l’Education a apporté son soutien à Bashu. Cependant, le gouvernement municipal n’a toujours pas publié de législation concernant les écoles pour enfants migrants, ce qui laisse subsister un doute sur sa position, entre soutien et répression, ce dont se plaint le gouvernement de l’arrondissement de Chenghua, qui lui demande de renforcer ses moyens pour éradiquer ces écoles (68). Enfin, les gouvernements des villages administratifs et des arrondissements restent, essentiellement pour des raisons économiques, réfractaires à la levée des barrières à l’égalité des droits entre migrants et citadins. Si ces derniers conservent les pleins pouvoirs en ce qui concerne l’autorisation des écoles, leur pouvoir de répression est limité par la législation nationale, la position de l’Assemblée provinciale et l’ambivalence du gouvernement municipal qui refuse de s’aligner sur leur position sans toutefois leur accorder les financements nécessaires à la résolution de ces contradictions. La question qui se pose désormais est de savoir si la politique de développement de l’ouest entraînera un rééquilibrage démographique entre ruraux et citadins suffisant pour qu’à l’instar de Xiamen, la municipalité de Chengdu conjugue ses intérêts avec ceux de ses travailleurs immigrés.

Depuis près de vingt-cinq ans que la Chine a entrepris des réformes économiques, elle n’a pas remis en cause un système de domiciliation qui a au contraire été renforcé par les politiques de décentralisation et contrecarre la portée apparemment universelle de la législation en matière d’éducation. D’une manière générale, les personnes issues — directement ou par filiation — de la campagne restent des citoyens de seconde classe que la médiocrité du système scolaire en zone rurale et les obstacles posés à la scolarisation des enfants en zone urbaine privent de l’égalité des chances avec les citadins. En ville, la pratique des autorités reste largement discriminatoire et l’identité de « migrant » subsiste comme un stigmate qui a bien des chances de se transmettre aux générations futures. Si l’Etat chinois continue de poser des obstacles à la reconnaissance des écoles pour migrants, alors qu’il a su garantir l’existence d’un secteur éducatif privé pour les citadins, c’est que cette reconnaissance est révélatrice des contradictions et des faillites du système. Jusqu’à présent, le gouvernement a fait porter le coût du décalage entre réformes économiques et réformes politiques aux individus, mais depuis un peu plus d’un an, une nouvelle prise de conscience se manifeste au sein du pouvoir : le coût payé par les individus finit par être porté par le pays et le Parti risque d’en être le premier débiteur. La prise de conscience des risques ainsi encourus laisse espérer qu’une attention particulière sera accordée au droit à l’éducation pour tous, pilier des principes intangibles du régime que sont la stabilité sociale et le développement économique.